Czy plakat wyborczy to reklama?

Sądy administracyjnie wielokrotnie musiały rozstrzygać czy plakat wyborczy umieszczony w pasie drogowym stanowi reklamę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych czy też jest materiałem wyborczym i stosuje się do niego wyłącznie przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy. Ciekawe podsumowanie przeważającej w orzecznictwie argumentacji przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z ubiegłego roku.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Burmistrz decyzją wydaną w 2014 r. wymierzył stronie karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że zajęcie polegało na umieszczeniu w pasie drogowym przyczepy reklamowej komitetu wyborczego. Organ ustalił, że łączna powierzchnia zatoki parkingowej zajęta pod reklamę to 18 m2. Strona złożyła odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że nie widzi podstaw do umorzenia postępowania, ponieważ żaden z przepisów Kodeksu wyborczego nie wskazuje, że wyłączone jest stosowanie innych obowiązujących przepisów tylko z tego względu, że chodzi o materiały związane z prowadzeniem kampanii wyborczej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję SKO wniósł pełnomocnik finansowy strony. Sąd I instancji wyrokiem z dnia 17 lipca 2015 r. oddalił skargę. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd wskazał, że plakat wyborczy, spełniający cechy materiału wyborczego w rozumieniu art. 109 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego, jest reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 udp, a zatem jego umieszczenie podlega dyspozycji art. 40 ust. 1 udp. Brak jest w ocenie Sądu podstaw do rozróżniania materiałów wyborczych eksponowanych w obszarze pasa drogowego od innego rodzaju nośników informacji wizualnych znajdujących się w polu widzenia użytkowników drogi. Plakat wyborczy, podobnie jak handlowy czy usługowy plakat reklamowy, nie jest użytecznie związany z ruchem drogowym i nie należy do infrastruktury drogowej, a zatem jego umieszczenie w pasie drogowym winno niewątpliwie zależeć od zgody zarządcy drogi.

Jednocześnie WSA nie podzielił stanowiska skarżącego, że przepisy Kodeksu wyborczego stanowią lex specialis wobec uregulowań zawartych w ustawie o drogach publicznych. Zdaniem Sądu przepisy te są względem siebie równorzędne i wzajemnie się uzupełniają. Z art. 110 § 1 Kodeksu wyborczego wynika obowiązek uzyskania zgody właściciela lub zarządcy na umieszczenie plakatów lub haseł wyborczych, przy czym przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu miejsc umieszczania takich materiałów, a zatem nie można wyciągać wniosku, że nie obejmuje on również pasa drogowego, o którym mowa w przepisie art. 4 pkt 1 udp. Okoliczność, że w art. 110 § 1 Kodeksu wyborczego ustawodawca mówi o zgodzie właściciela lub zarządcy, a nie o decyzji, nie oznacza w ocenie Sądu, że dla umieszczania plakatu wyborczego w pasie drogowym drogi publicznej taka decyzja nie jest konieczna. Skoro bowiem z ustawy o drogach publicznych wynika jednoznacznie, że zarządca drogi udziela takiej zgody w formie decyzji administracyjnej, to w celu umieszczenia w pasie drogowym plakatu wyborczego niezbędne jest uprzednie wystąpienie do właściwego zarządcy drogi publicznej z wnioskiem o wydanie decyzji (zezwolenia) na zajęcie pasa drogowego. Brak decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, powoduje, że zarządca drogi zobligowany jest do wymierzenia, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężnej w wysokości 10-krotności należnej opłaty. Strona zaskarżyła wyrok WSA.

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny (II GSK 2937/15) oddalił skargę kasacyjną. NSA w zasadzie podzielił zapatrywanie sądu pierwszej instancji oraz wyjaśnił, że z definicji materiału wyborczego zawartej w art. 109 § 1 Kodeksu wyborczego nie wynika, że materiału wyborczego nie można uznać za reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 udp. Zgodnie z definicją materiałem wyborczym jest każdy pochodzący od komitetu wyborczego upubliczniony i utrwalony przekaz informacji mający związek z zarządzonymi wyborami.

 Zdaniem NSA nie powinno budzić wątpliwości, że materiał wyborczy – jako przekaz informacji – jest nośnikiem tej informacji, tym samym ma zasadniczy charakter reklamy. Zgodnie z art. 110 § 1 Kodeksu wyborczego, na ścianach budynków, przystankach komunikacji publicznej, tablicach i słupach ogłoszeniowych, ogrodzeniach, latarniach, urządzeniach energetycznych, telekomunikacyjnych i innych można umieszczać plakaty i hasła wyborcze wyłącznie po uzyskaniu zgody właściciela lub zarządcy nieruchomości, obiektu albo urządzenia. Z treści przytoczonej regulacji nie można jednak w ocenie NSA wywieść, że przepis ten wyłącza konieczność uzyskania zgody/zezwolenia od zarządcy drogi – w drodze decyzji administracyjnej – w sytuacji, gdy plakat wyborczy ma być umieszczony w pasie drogowym.

 NSA zgodził się z podnoszonym w orzecznictwie poglądem, że nie ma żadnego dającego się racjonalnie uzasadniać powodu, aby materiał wyborczy eksponowany jako nośnik informacji wizualnej znajdujący się w pasie drogowym, traktowany był odmiennie od innych nośników informacji wizualnej znajdujących się w polu użytkowników drogi. Sąd dodał, że brak też jest podstaw by przyjąć, że przepisy Kodeksu wyborczego wyłączają stosowanie art. 40 ust. 1 udp. W treści uzasadnienia Sąd odwołał się do wcześniejszych wyroków NSA, które w przedmiotowym zakresie uznał za słuszne (wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2321/14, wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSL 728/09).

Opisywane orzeczenie zapadło w stanie prawnym, w którym definicja reklamy zawarta w ustawie o drogach publicznych stanowiła, że reklama to „nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę”. Z dniem 11 września 2015 r. definicja reklamy została znowelizowania i otrzymała brzmienie „umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Zmiana ustawowej definicji reklamy nie wpłynęła na aktualność argumentacji zaprezentowanej w przytoczonym orzeczeniu NSA. Przykładowo można wskazać na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 czerwca 2017 r. (II SA/Sz 108/17), w którym jednocześnie odniesiono się do odosobnionych stanowisk wyrażonych w wyrokach WSA w Krakowie z 2013 r.

Share

  1. Marcin

    Powiem szczerze że zastanawiają mnie te dywagacje odnośnie tego czy plakat wyborczy to reklama. Ustawa o drogach publicznych mówi jasno co to jest reklama, Kodeks wyborczy w art 114 zapewnia miejsca przeznaczone na bezpłatne umieszczanie plakatów wszystkich komitetów wyborczych a art 110 tego samego kodeksu mówi że te plakaty można umieszczać tylko za zgodą właściciela lub zarządcy terenu, a wiadomo w jaki sposób zarządca drogi może się zgodzić na umieszczanie takich plakatów.

    Ale najbardziej mnie zastanawia to, że ludzie którzy chcą stanowić prawo lub wcześniej to już robili, chcą je naginać i uciekać od opłat. Prawda jest też taka że przy każdych wyborach to robią, bo wielu zarządców drogi boi się w igranie z komitetami bo nie wiadomo kto wygra wybory i nie wiadomo kto jutro będzie twoim szefem.

    Uciekając jednak od prozy życia które zawsze będzie wypełnione „zdziwieniami wielu sytuacji”, to należy ubolewać nad bezbronnością zarządcy drogi. Tylko Policja lub straż gminna może usuwać na koszt komitetów plakaty wyborcze których sposób umieszczenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo bezpieczeństwu mienia bądź bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Czy w tym przypadku Zarządca może liczyć na te organy? Czy znajdzie się tu odważny przedstawiciel tych organów który będzie decydować czyj plakat stwarza zagrożenie a który nie? Nie sądzę bo pojawia się tu zależność ustawowa i poza ustawowa, a sam zarządca drogi nic nie może.

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *