Odstąpienie od nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego

Mija dwa i pół roku od wejścia w życie tzw. dużej nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego (w tym art. 189f k.p.a.), a nadal zdarzają się przypadki, w których zarządcy dróg uparcie twierdzą, że nie istnieje podstawa prawa umożliwiająca odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Zarządcy argumentują, że wobec obiektywnego charakteru odpowiedzialności przewidzianej w ustawie o drogach publicznych organ nie może miarkować wysokości wymierzanej kary ani odstępować od jej wymierzenia. Jednocześnie organy te zakładają, że instytucja przewidziana w art. 189f k.p.a. nie znajduje zastosowania w odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego.

Dotychczasowe orzecznictwo potwierdza, że taka wykładnia art. 189f k.p.a. nie jest prawidłowa. Przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 30 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Ol 254/19) wskazał, że kara za zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p., jest administracyjną karą pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a., a w sprawach wymierzania tego rodzaju kar pieniężnych zastosowanie znajdują regulacje zawarte w Dziale IVa k.p.a.

Sąd ten wyjaśnił, że samowolne zajęcie pasa drogowego wyczerpuje znamiona deliktu administracyjnego sankcjonowanego w przepisie art. 40 ust. 12 u.d.p. karą pieniężną wymierzaną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Choć użycie w tym przepisie zwrotu „wymierza” wskazuje na związany charakter decyzji wydawanych w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, to jednak nie sposób podzielić poglądu, że powód zajęcia pasa drogowego jest w zasadzie obojętny, skoro oprócz przypadków określonych w art. 40 ust. 12 u.d.p., przepisy tej ustawy nie przewidują żadnych innych zwolnień od opłat i kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego.

Tożsame stanowisko przedstawiono w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2019 r. (sygn. akt III SA/Łd 464/19) i z dnia 23 października 2019 r. (sygn. akt III SA/Łd 445/19), jak również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2019 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2055/18).

W pierwszym ze wskazywanych orzeczeń przytoczono szeroką i trafną argumentację na potwierdzenie istnienia obowiązku stosowania przez organy art. 189f k.p.a. w przypadkach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych za samowolne zajęcie pasa drogowego. Stosownie do treści art. 189a § 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu (Dział IVa). Jak stanowi art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

  • przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,
  • odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,
  • terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,
  • terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,
  • odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,
  • udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

– przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Biorąc pod uwagę brzmienie przytoczonego przepisu wskazuje się, że nowe rozwiązania od dnia 1 czerwca 2017 r. uzupełniają regulacje przewidziane w przepisach szczególnych przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym (lex specialis derogat legi generali). Przepisy k.p.a. zawarte w Dziale IVa w zakresie reguł nakładania kar i udzielania ulg w jej wykonaniu są przepisami ogólnymi. Jeżeli więc jakiś aspekt dotyczący kar administracyjnych został uregulowany w przepisach odrębnych, przepisy Działu IVa k.p.a. w zakresie tego aspektu nie będą miały zastosowania, a jeżeli przepisy szczególne nie regulują jakiejś kwestii, to zastosowanie znajdą w tej części przepisy k.p.a. (por. „Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz” pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego Wyd. 4 Warszawa 2017 str. 1237).

W cytowanym wyżej  art. 189a § 2 k.p.a. ustawodawca wymienił kilka aspektów regulacji dotyczących administracyjnych kar pieniężnych. Zagadnienie wymiaru kary za samowolne zajęcie pasa drogowego zostało w sposób wyczerpujący uregulowane w ustawie o drogach publicznych. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera natomiast żadnych regulacji dotyczących możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. W  takiej sytuacji obowiązkiem organu przed nałożeniem kary jest także rozważenie, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary i udzielenia pouczenia. Na taki obowiązek organu wskazuje redakcja § 1 art. 189f, który ma brzmienie kategoryczne, z którego wynika obowiązek odstąpienia od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu w przypadku zaistnienia którejś z przesłanek wskazanych w przepisie.

Zgodnie z art. 189f § 1 „Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu jeżeli:

  • waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
  • za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna”.

Należy podkreślić, że zgodnie z poglądami doktryny instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo, że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (adresata zakazu). Nie oznacza to zarazem oparcia odpowiedzialności administracyjnej na zasadzie winy.

Sąd ten zauważył jednocześnie, że Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się na temat reguł stanowienia przepisów karnych i ich zgodności z podstawowymi normami i zasadami konstytucyjnymi, wskazywał, że powszechnie akceptowane standardy odnoszące się do prawa karnego powinny dotyczyć nie tylko przepisów karnych sensu stricte, ale także wszystkich przepisów o charakterze represyjnym, a więc wszystkich przepisów, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 01.03.1994 r. U.7/93; z 26.04.1995 r. K.11/94, z 03.11.2004 r. K.18/03). W wyroku z dnia 8 lipca 2003 r. (P 10/02) Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził, że zakres stosowania art. 42 Konstytucji obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzeniem kar wobec jednostki. Stanowisko to zostało potwierdzone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2004 r. (K. 18/03), w którym Trybunał wyjaśnił, że istotne znaczenie ma to, czy z uwagi na represyjny charakter norm istnieje konieczność stosowania w ramach określonego postępowania gwarancji konstytucyjnych dotyczących odpowiedzialności karnej. Ustawowe znaczenie pojęcia „odpowiedzialności karnej” nie może rzutować na treść tego pojęcia użytego w Konstytucji, ponieważ przepisów Konstytucji nie można wyjaśniać poprzez odwołanie się do znaczenia przepisów ustaw zwykłych. Z tego właśnie względu należy przyjąć, że zakres stosowania art. 42 Konstytucji obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również i inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzeniem kar wobec jednostki, także wówczas gdy kary te wymierzane są przez organy niebędące sądami.

Wskazana linia orzecznictwa tym bardziej powinna być wzięta pod uwagę, gdyż pod jej wpływem ukształtował się pogląd, że administracyjna kara pieniężna, która często jest bardziej dotkliwą sankcją niż kara wymierzana za popełnienie wykroczenia, czy nawet przestępstwa, powinna być karą sprawiedliwą, adekwatną do wagi naruszenia i odpowiadającą celom, dla których jest stosowana.

Jeszcze raz należy podkreślić, że począwszy od 1 czerwca 2017 r. ustawodawca stworzył możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej  za samowolne zajęcie pasa drogowego jako przejaw odejścia od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa.

Share

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *