Czy można zaliczyć do dróg publicznych drogę niespełniającą warunków technicznych?

Przedstawiona kwestia jest od lat sporna w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2000 r. (III SA 1432/99) wskazano: „Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Ustawodawca dzieli drogi publiczne ze względu na ich funkcje na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Każda z tych kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne, prawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie przewidzianej prawem – tj. w formie uchwały. W przypadku dróg gminnych, a więc dróg o znaczeniu lokalnym, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 cyt. ustawy). Konstatując należy stwierdzić, iż o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych (art. 8 ust. 1 cyt. ustawy)”. Na powyższe rozstrzygnięcie powołano się m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2006 r. (I OSK 128/06).

W kolejnych orzeczeniach sądy odeszły od powyższego zapatrywania i stanęły na stanowisku, że kryterium zaliczenia drogi do dróg gminnych nie stanowią warunki techniczne, jaki powinna odpowiadać droga klasy gminnej. Dlatego za drogę gminą może zostać uznana droga, która nie odpowiada warunkom stawianym tej kategorii dróg przez przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tak też P. Zaborniak [w:] Komentarz do ustawy o drogach publicznych, k. do art. 7, LexisNexis 2010).

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r. (I OSK 1381/05) stwierdził, że „skorzystanie przez radę gminy z uprawnienia do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, nie jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich sytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.)”. W orzeczeniu tym zakwestionowano również przywołany na wstępie wyrok z 20.10.2000 r., wskazując, że przepisy rozporządzenia o warunkach technicznych są „przepisami wykonawczymi do prawa budowlanego i mają zastosowanie tylko do budowy drogi publicznej”, oraz, że wyrok ten dotyczył innego problemu prawnego, tj. szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych.

Powyższe stanowisko potwierdzono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 października 2009 r. (II SA/Bk 297/09) oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2009 r. (I OSK 1289/08). Polecam lekturę zwłaszcza drugiego ze wskazanych orzeczeń ponieważ strony przedstawiły w toku sprawy ciekawą argumentację.

Wydawało się, że druga z opisanych powyżej interpretacji (jako potwierdzona przez kolejne orzeczenia i doktrynę) wpisze się w ramy ugruntowanej linii orzeczniczej, jednak w zeszłym roku Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 2014 r. (I OSK 457/14) zawarł następujące stwierdzenie: „Warunkiem takiego zaliczenia (*do jednej z kategorii dróg publicznych – przyp. autora jest droga w ujęciu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. By drogę zaliczyć do jednej z kategorii dróg publicznych określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, droga ta musi najpierw spełniać ustawowe kryterium uznania jej za budowlę. Nie ulega wątpliwości, że nadanie kategorii drogi publicznej może dotyczyć tylko takiego obiektu budowlanego, który został już wybudowany – po uzyskaniu przez nią prawnie określonych warunków techniczno-użytkowych, do której droga ma być zaliczona„. Pogląd ten został powtórzony w orzeczeniu NSA z tego samego dnia (I OSK 551/14) wraz z powołaniem się na pogląd przedstawicieli doktryny prawa (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 68, nb 13) oraz wskazując na treść przepisów art. 1 i 5–7 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Zapatrywanie takie przedstawia też M. Wolanin w wyżej wskazanym komentarzu (s. 51, 53, nb 17).

Podsumowując należy powtórzyć, że przedstawiona kwestia pozostaje sporna, jednak w mojej ocenie względy celowościowe przemawiają za koniecznością spełniania odpowiednich warunków technicznych przez drogę, która ma zostać zaliczona do kategorii dróg publicznych. Zapraszam do dyskusji 🙂

5 Odpowiedzi

  1. Witam , natrafiłem na ten artykuł i spodobał mi się . Szczególnie ostatni wyrok NSA odpowiada mojej osobistej wykładni , kiedy wolno zarządcy zaliczyć teren drogi ( działki gruntu zajęte pod tzw. drogę publiczną ) do którejś z kategorii dróg publicznych . Jestem inwestorem razem z moimi rodzicami próbujemy uzyskać pozwolenie na budowę drogi dojazdowej klasy „d” , która w planie miejscowym jest oczywiście przewidziana jako teren drogi publicznej ( przyszłej , docelowej drogi publicznej |) . Działki gruntu którymi dysponujemy , są objęte ustaleniami planu miejscowego , sprawa dotyczy wsi pod Strzelcami Opolskimi . Droga ma oznaczenie KDD.6 i jej szerokość została okreslona w planie na 10 m . Do chwili obecnej teren drogi nie został wydzielony pod drogę publiczną i cały czas jest w posiadaniu prywatnym . Gmina nie jest jeszcze właścicielem działek gruntu , przewidzianych jako teren drogi publicznej ( zgodnie z planem ) .
    Na pierwszej prostej teren tej drogi przebiega szerokością 8,00 m na naszej działce ( w zasadzie jest to 8,20 m ) ale dla uproszczenia przyjęliśmy z geodetą , że na mapie do celów projektowych będzie 8,00 m . Dalej po 70 m od pierwszego zakrętu teren drogi przebiega już szerokoscią 10 m na naszej działce . W sumie chodzi o teren ok 1,5 ha .
    Oczywiście Starosta Strzelecki oraz Wojewoda Opolski są przeciwni i twierdzą , że inwestor prywatny to nie inwestor prywatny ( niepubliczny ) nie może wybudować przyszłej ( bo wynikającej z ustaleń planu miejscowego ) drogi , nawet jeśli pozornie zamierzenie takie jest zgodne z planem . Chetnie przedstawię szczegóły , dalej to już tylko prawo budowlane .Oba organy administracji arch.bud. powołują się na przepisy Specustawy Drogowej . Mogę przedstawić szczególy tej sprawy , w chwili obecnej jest pisana skarga do WSA .
    Pozycje książkowe i autorzy , które/rych Pan mecenas wymienia są oczywiste dobrze znane . Ustawa o gospodarce nieruchomościami – komentarz , i inne książki oraz autorzy : Marian Wolanin , Magdalena Durzyńska , Anna Ostrowska , Andrzej Gliniecki , Zygmunt Niewiadomski , itd. . pozdrawiam

    • Dziękuję za komentarz panie Piotrze. Proszę szczegóły przesłać mailem. Postaram się pomóc w ocenie sprawy. Pozdrawiam MR

  2. Panie Mecenasie , pomocy prawnej jako takiej nie potrzebujemy . Ale dziękuję . Może na etapie skargi kasacyjnej do NSA jeśli werdykt WSA w Opolu będzie niekorzystny . W tygodniu przedstawie więcej szczegółów tej jakże ciekawej sprawy : ona zahacza o tematykę którą Pan porusza w artykule . Myślę jednak , że może stanie się ona przyczynkiem do szerszej dyskusji na łamach tego portalu , może innych . Pytanie zasadnicze to czy inwestor prywatny ( niepubliczny ) może być wnioskodawcą i inwestorem zamierzenia bud. polegającego na budowie odcinka drogi którejs z klas dróg publicznej ( zgodnej z ustaleniami planu miejscowego ) przy założeniu , że jest właścicielem działek gruntu ( surowych i nieurządzonych ) na pas drogi nie został jeszcze wydzielony ewidencyjne ( geodezyjnie ) pod drogę publiczną na mocy art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami . Inwestor prywatny dysponuje zatem gruntem na cele budowlane i nie jest petentem Gminy lub Powiatu czyli docelowego zarządcy drogi publicznej ( patrz art. 16 ustawy o drogach publicznych ) . Sprawa może zdecydować , że wielu prywatnych inwestorów będzie mogło wziasc sprawy w własne rece i niebyć zakładnikami Samorządów , które nie realizują ustaleń planów . Będę jeszcze pisał .

    • Panie Piotrze zachęcam do pisania 🙂 W mojej ocenie w przypadku, gdy dane nieruchomości zostały przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną, w roli inwestora – co do zasady – może wystąpić tylko właściwy zarządca drogi. Wynika to z art. 20 pkt 3 udp, który stanowi, że do zarządcy drogi należy w szczególności pełnienie funkcji inwestora. Art. 20 pkt 1 udp stanowi natomiast, że to do zarządcy należy opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (proszę zwrócić uwagę także na art. 35 udp). Od wskazanej zasady, że to zarządca jest inwestorem ustawodawca przewidział kilka wyjątków. Jednym z nich jest art. 16 udp, jednak dotyczy on innej niż przedmiotowa kwestii (budowy drogi związanej z budową inwestycji niedrogowej). Kolejne wyjątki przewiduje art. 19 udp. Poza możliwością przekazania roli inwestora drogowej spółce specjalnego przeznaczenia (ust. 8) lub innemu zarządcy (ust. 5), przepis ten umożliwia przekazanie roli inwestora podmiotowi prywatnemu. Zgodnie z art. 19 ust. 7 udp: „W przypadku zawarcia umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym zadania zarządcy, o których mowa w art. 20 pkt 3-5, 7, 11-13 oraz 15 i 16, może wykonywać partner prywatny”. Z powyższego wynika, że aby właściciel nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne mógł pełnić funkcję inwestora konieczne jest zawarcie z zarządcą umowy o partnerstwie publiczno-prawnym. W przypadku, gdy dane nieruchomości nie zostały przeznaczone pod drogi publiczne (czy to w planie miejscowym czy decyzji o lokalizacji celu publicznego), to brak jest przeszkód, żeby właściciel jako inwestor zabudował swoją nieruchomość budowlą w postaci drogi. Pozdrawiam Marcin Rams

  3. Zarządca może podpisać umowę drogową, jednakże inwestor musi ją oddać bez prawa do roszczeń. Po jej wybudowaniu, zgodnie z warunkami technicznymi, zarządca musi zaliczyć nowy odcinek do dróg publicznych.

Zostaw Komentarz