Zjazd z drogi publicznej a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego

W przesyłanych do mnie wiadomościach powtarza się pytanie czy zarządca drogi rozpatrując wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu jest związany treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pomimo istnienia pewnych rozbieżności w tej kwestii, należy przyjąć, że plan miejscowy nie może zobowiązywać zarządcy drogi do podjęcia określonego rozstrzygnięcia w sprawie wniosku strony.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych „Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu”.

Przepisy ustawy o drogach publicznych (w tym art. 29 ust. 1) stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przewidziane w niej instytucje i środki prawne realizują odmienne cele i zadania. Podkreślenia wymaga, że podstawy ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w sprawach lokalizacji zjazdów nie mogą stanowić przepisy prawa z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego.

Związanie zarządcy drogi treścią planu miejscowego co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji nowych zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tego przepisu decyzji administracyjnych. Sytuacja taka oznaczałaby również niedopuszczalne przesunięcie ustawowych kompetencji z zarządcy drogi na organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W przedmiotowej kwestii jednoznaczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając wprost, że zapisy planu miejscowego nie mogą przesądzać o możliwości lokalizacji zjazdów” (wyrok z 18.11.2014 r.; I OSK 624/13).

18 Odpowiedzi

  1. Witam.
    Czy istnieje w ogóle pojęcie „zjazd z drogi wewnętrznej”? Jeśli definicja „zjazdu” to połączenie z drogą PUBLICZNĄ, a droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną, to czy zarządca takiej drogi – gmina może wymagać ode mnie projektu zjazdu? A jeśli tak to jaka procedura administracyjna potem ma miejsce? Nie zgłoszenie bo właśnie w starostwie napisali mi odmowę do zgłoszenia, właśnie powołując się na definicję „zjazdu” i mam projekt zjazdu objąć wnioskiem o pozwolenie na budowę. Czy to znaczy że łatwiejsza procedura zgłoszenie dotyczy zjazdów z dróg publicznych – krajowych, wojewódzkich, powiatowych, a połączenie ze zwykłą drogą wewnętrzną, nawet bez nazwy, wąską, bez poboczy i nawet nie utwardzoną – ma być objęte trudniejszą, dłuższą i wymagającą procedurą pozwolenia na budowę?

    • Pani Dominiko, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych połączenie drogi wewnętrznej z sąsiadującą nieruchomością nie jest zjazdem zdefiniowanym w art. 4 pkt 8, ani zjazdem, o którym mowa w art. 29 tej ustawy. Dla lokalizacji takiego połączenia nie jest konieczne uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi wydawanego formie decyzji administracyjnej. Zarządca drogi wewnętrznej (właściciel terenu) może natomiast w innej formie uzgadniać lokalizowanie zjazdów (połączeń). Może tym samym żądać przedłożenia określonych przez niego dokumentów. Jeśli chodzi o prawo budowlane, to zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 Prawa budowlanego). Wyjątki od tej zasady wprowadzają art. 29-31. Skoro w ramach wyjątku ustawodawca wskazał, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa „zjazdów z dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych” (art. 29 ust. 1 pkt 11), to można przyjąć, że budowa innych zjazdów (obiektów budowlanych) wymaga uzyskania takiego pozwolenia. Proszę mieć na uwadze, że nawet „zjad” z drogi wewnętrznej może wiązać się z koniecznością wykonania zaawansowanych robót budowlanych (budowa przepustów, przekopywanie skarp itp.). Rozumiem zdziwienie związane z faktem, że dla budowy zjazdu z drogi publicznej gminnej wystarczającego jest dokonanie zgłoszenia. Wynika to m.in. z tego, że zjazdy z dróg publicznych muszą odpowiadać warunkom określonym w rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Proszę mieć również na uwadze, że nawet w przypadkach robót objętych obowiązkiem zgłoszenia, właściwy organ może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 7 PrBud). Pozdrawiam MR

  2. Szanowny Panie Marcinie,
    zgodnie z art.4 pkt 8 udp za zjazd uważa się bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej.
    W myśl niniejszej ustawy droga publiczna to nie jezdnia, a właśnie w ten sposób jest to rozumiane, i za zjazd uznaje się bezpośrednie połączenie z jezdnią, co wg, mnie nie jest prawidłowe, bo ustawodawca rozróżnia pojęcie jezdni i drogi publicznej. Bezpośredni dostęp do drogi publicznej nie następuje na krawędzi z jezdnią. Nie wiem, czy takie rozumowanie jest słuszne, ale moim zdaniem gdyby wprost trzymać się definicji to owszem.

    • Panie Michale dziękuję za komentarz. W mojej ocenie zjazd powinien zapewniać faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej, rozumiany jako możliwość włączenia się do ruchu odbywającego się na tej drodze. Jeżeli dana droga umożliwia ruch pojazdów, to zjazd jako łącznik komunikacyjny powinien umożliwić wjazd/wyjazd z nieruchomości przylegającej na jezdnię drogi. Proszę też zauważyć, że zjazd łączy nieruchomość sąsiadującą z drogą publiczną, a nie z granicą pasa drogowego. Pozdrawiam MR

  3. Agnieszka

    Witam. Skoro „zapisy planu miejscowego nie mogą przesądzać o możliwości lokalizacji zjazdów” to jaką rolę dla zarządcy drogi ( wydającego decyzję o lokalizację zjazdu) pełni MPZP lub decyzja o warunkach zabudowy ( w przypadku braku planu), które są głównym załącznikiem do wniosku o wydanie decyzji na lokalizację zjazdu. Dodam, że na etapie tworzenia MPZP czy też wydania warunków zabudowy dla działki leżącej przy drodze publicznej, zarządca drogi opiniuje/uzgadnia te dokumenty

    • Pani Agnieszko, zarządcy na podstawie planów miejscowych (decyzji WZ) sprawdzają jakie zagospodarowanie terenu możliwe jest na nieruchomości sąsiedniej do drogi oraz sprawdzają czy te dokumenty przewidują inne skomunikowanie nieruchomości z drogą publiczną niż poprzez bezpośredni zjazd. Jeśli plan miejscowy przewiduje skomunikowanie danej nieruchomości za pomocą układu dróg lokalnych/wewnętrznych, to najpewniej będzie to wzięte pod uwagę przy rozpoznawaniu wniosku o wydanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Pozdrawiam MR

  4. Witam Panie Marcinie,
    Chciałbym poruszyć kwestię związaną ze zjazdem, w kontekście art. 40 ustawy o drogach publicznych. Czy za budowę zjazdu powinna być pobierana opłata za zajęcie pasa drogowego? Praktyka zarządców drogi jest znana, ale czy właściwa?
    Pozdrawiam MN

    • Witam Panie Marcinie. W mojej ocenie obowiązek pobierania opłaty wynika z samej treści art. 29 udp. W ust. 3 pkt 1 ustawodawca wskazał, że zezwolenie na lokalizację zjazdu powinno zawierać pouczenie m.in. o obowiązku z uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym. Zgodnie z art. 40 ust. 3 udp zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia jest co do zasady związane z koniecznością poniesienia opłaty. Skoro przepisy udp nie przewidują wyłączenia (wyjątku od zasady) w zakresie pobierania opłat za zajęcia pasa w przypadku budowy/przebudowy zjazdu, to należy przyjąć, że praktyka zarządców jest prawidłowa. Pozdrawiam MR

  5. … a więc Panie Marcinie muszę się nie zgodzić. Ustawa o drogach publicznych nakłada na zarządcę drogi obowiązek pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Czyli mówiąc krótko i w prosty sposób – za wszystko, co nie jest potrzebne drodze i jej nie służy, powinna być pobierana opłata. Jednak czy wkładanie zjazdów do tego worka ustawowych opłat jest właściwe i słuszne? Czy zjazd należy w tym momencie traktować, jako obiekt budowlany niezwiązany z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego? Czy zapis konieczności uzyskania zezwolenia na prowadzenie robót w związku z budowa zjazdu jest tożsame ze stosowaniem art. 40 gdzie zjazd jest w tym momencie traktowany, jako obiekt budowlany „obcy”?
    Wspomniana już ustawa o drogach publicznych mówi wyraźnie, iż do obowiązków właścicieli lub użytkowników nieruchomości przyległych do drogi należy budowa, i przebudowa zjazdu po wcześniejszym uzyskaniu zezwolenia od zarządcy drogi na lokalizacje zjazdu, nie zapominając też o późniejszym obowiązku utrzymanie tych zjazdów. Ustawodawca nie zapomniał w tym przypadku także o Zarządcy Drogi, który jest obowiązany do budowy lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących w przypadku budowy lub przebudowy drogi. Pojawia się wiec tu kolejne pytanie, Czy Zarządca Drogi także powinien uzyskać zezwolenie i uiszczać opłatę za budowę / przebudowę zjazdów podczas realizowanych inwestycji tj. przebudowie i budowie dróg? Ustawa definiuje zjazd, jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, która stanowi bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej, i nie wskazuje obowiązku uiszczania opłat administracyjnych za jego budowę jak i późniejsze utrzymanie, z wyłączeniem sytuacji, gdy mamy do czynienia z sytuacją samowoli tj. budowy / przebudowy bez zezwolenia zarządcy drogi – tu jest jasno napisane ze należy karać jak zapisano to w art. 40. Można się też odnieść do definicji „pasa drogowego” jak i samej „drogi” gdzie zawarto urządzenia do prowadzenia i obsługi ruchu drogowego, gdzie niewątpliwie możemy odnaleźć zjazdy, bo ruch drogowy to oprócz pieszych liczne rodzaje pojazdów kołowych, które muszą na drogę jakoś wjechać. Analiza powyższego nie daje podstaw do uznania zjazdu, jako elementu wyłączonego z gospodarki drogowej, i nie daje także podstaw do pobierania opłaty jak i obowiązku uczestniczenia w procesie administracyjnym (wydawanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu budowy zjazdu) budujących zjazdy do posesji, co niewątpliwie utrudnia i przedłuża proces inwestycyjny podczas budowy własnego i wymarzonego domu.
    Według mnie zezwolenie na prowadzenie robót w tym przypadku jak najbardziej powinno być, bo nie można dopuścić do sytuacji, że w pasie drogowym można sobie robić, co się podoba, ale na pewno nie można tu naliczać opłat i zezwolenie nie powinno mieć formy administracyjnej – nie ma odesłania do art. 40 co zostało wyraźnie wskazane w przypadku kary (i słusznie bo by nie było jak naliczyć karę, skoro za budowę się nie nalicza opłat – wtedy trudno było by wskazać ile wynosi opłata ustalona od której nalicza się karę).
    Pozdrawiam Marcin N.

    • Podejrzewałem, że taka będzie Pana odpowiedź:) Podzielam Pana wątpliwości dotyczące słuszności pobierania opłaty w przypadku zajęcia pasa drogowego na cele związane z budową lub przebudową zjazdu. Podtrzymuję jednak stanowisko, że art. 29 ust. 3 odsyła wprost do art. 40 udp. Wskazuje na to literalna treść tego przepisu oraz fakt, że dotyczy on pouczenia o „obowiązku” uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowy. Obowiązek taki przewiduje właśnie art. 40. Brak wyłączenia w przedmiotowym przypadku zasady odpłatności zajęcia pasa (art. 40 ust. 3), sprawia, że brak jest podstawy do nienaliczania przez zarządców opłaty. Podobne stanowisko znaleźć można w uzasadnieniu wyroku WSA w Białymstoku z dnia 22 maja 2014 r. (II SA/Bk 23/14) oraz pośrednio w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 13 marca 2013 r. (II GSK 2422/11). Pozdrawiam MR

  6. Czy jeśli MPZP na danym terenie przewiduje budowę drogi gminnej klasy D to czy gmina może na tym terenie wybudować drogę gminną klasy L? Jakie znaczenie mają klasy drogi naniesione w MPZP? Co w takiej sytuacji, gdy Starosta nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia na przebudowę drogi i dostosowanie jej do parametrów drogi klasy L (teoretycznie powinna zostać zbadana zgodność z MPZP)?

    • Szczegółowe postanowienia planu miejscowego mogą przewidywać budowę dróg różnych klas na terenach przeznaczonych pod jedną z klas (najczęściej dotyczy to zmniejszania klasy drogi, np. budowa drogi L lub D na terenie przewidzianym pod L). Konieczne jest więc dokładne sprawdzenie treści MPZP. Natomiast kwestię poprawności realizacji inwestycji może zbadać nadzór budowlany, także w przypadku gdy Starosta nie wniósł sprzeciwu. Pozdrawiam MR

  7. Twierdzi Pan (być może słusznie) ,że przepisy ustawy o drogach publicznych (w tym art. 29 ust. 1) stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przewidziane w niej instytucje i środki prawne realizują odmienne cele i zadania.

    I cóż z tego. Organ architektoniczno-budowlany przyjmujący zgłoszenie wykonania robót budowlanych polegających na wybudowaniu zjazdu (wcześniej wydający pozwolenie na wykonanie takiego zjazdu) ma swoje zdanie.
    W naszej miejscowości właściciel sklepu chciał wykonać dodatkowy zjazd z drogi gminnej do parkingu przy sklepie.
    Zarządca drogi (Burmistrz) wyraził zgodę na wykonanie zjazdu a Starosta wyraził sprzeciw do wykonania
    zjazdu powołując się na własną interpretację postanowień planu miejscowego.

    • W takim przypadku warto zaskarżyć sprzeciw Starosty (odwołać się od jego decyzji) i wskazać zacytowane orzeczenie NSA.

  8. Panie Marcinie, moje pytanie odnosi się do lokalizowania zjazdów. Zarządcy drogi bardzo często nie wyrażają zgody na lokalizowanie dwóch zjazdów na jedną posesję. Czy jeżeli posiadam jedną działkę o jednym numerze, wydzieloną geodezyjnie, długą, przebiegającą wzdłuż drogi, na której przy jednym końcu mam zbudowany dom, to nie mam prawa wykonać drugiego zjazdu- gospodarczego na drugą część działki, służącą do celów ogrodowych i rolnych? Pozdrawiam, Michał

    • Witam Panie Michale. Wszystko zależy od okoliczności konkretnego przypadku. Co do zasady możliwe jest uzyskanie zgody na budowę drugiego zjazdu. Jeżeli drugi zjazd nie będzie negatywnie oddziaływał na bezpieczeństwo na drodze, to nie powinien Pan otrzymać decyzji odmownej. Żeby poznać stanowisko zarządcy najprościej będzie złożyć wniosek o wydanie zezwolenia. Pozdrawiam MR

  9. Agnieszka

    Witam Panie Marcinie. Jakie jest postępowanie w przypadku gdy Urząd Wojewódzki wydał decyzje ZRID na budowę drogi klasy GP a zarządca drogi (Gmina -ponieważ droga jest w granicach miasta na prawach powiatu) krótko po wydaniu w/w decyzji, wydał osobie prywatnej zgodę na lokalizację zjazdu z w/w drogi. Zarządca polecił też projektantowi i wykonawcy ( tryb projektuj i buduj – droga dopiero jest w budowie) dokonania zmiany ZRID i uwzględnienia przedmiotowego zjazdu.
    Urząd Wojewódzki stwierdził że nie dokona zmiany decyzji w zakresie zjazdu ponieważ zgodnie z warunkami nie wolno lokalizować na drodze klasy GP zjazdu jeżeli działka ma obsługę z innej drogi a tak jest w tym przypadku. Czy zarządca mógł wydać taką zgodę na lokalizację ? Czy Urząd wojewódzki ma prawo ingerować w taką zgodę ?

    • Witam Pani Agnieszko. Z uwagi na to, że droga ma zostać dopiero wybudowana, wątpliwa wydaje się prawidłowość decyzji z art. 29 ust. 1 udp. Zgodnie ze specustawą drogową decyzja ZRID powinna w razie potrzeby zawierać ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów. Wojewoda może w mojej ocenie zweryfikować zgodność wnioskowanych rozwiązań w przedmiocie zjazdów z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z warunkami technicznymi. Pozdrawiam MR

Zostaw Komentarz