Czy dzierżawa drogi wewnętrznej zapewnia dostęp do drogi publicznej?

Zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez „dostęp do drogi publicznej” należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Inwestorzy często zastanawiają się czy konieczny jest zakup udziału we współwłasności istniejącej drogi wewnętrznej czy też wystarczy wydzierżawienie takiej drogi od właściciela. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że umowa dzierżawy drogi wewnętrznej nie zapewnia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej.

Drogi wewnętrzne różni od dróg publicznych ich status własnościowy. W odróżnieniu od dróg publicznych, właścicielem drogi wewnętrznej oprócz podmiotu publicznoprawnego – Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, może być również osoba prywatna. Oznacza to, że drogi wewnętrzne nie są kategorią wewnętrznie jednolitą i ocena możliwości korzystania z dróg wewnętrznych w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej musi być dokonywana w odniesieniu do konkretnego przypadku.

Ustawodawca wskazując, że dostęp do drogi publicznej może odbywać się przez drogę wewnętrzną nie wyjaśnił podstaw korzystania przez inwestora z nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną. Przy ocenie tej kwestii należy zdaniem sądów administracyjnych uwzględniać ochronę prawa własności właścicieli nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną oraz konieczność zapewnienia takiego prawa dojazdu do planowanej inwestycji, który będzie prawem o charakterze trwałym i nie ustanie wskutek wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela drogi wewnętrznej.

Analiza dotychczasowego orzecznictwa pozwala stwierdzić, że inwestor chcąc zapewnić dojazd do swojej nieruchomości za pośrednictwem drogi wewnętrznej, co do zasady powinien wywodzić swój tytuł do korzystania z drogi wewnętrznej z prawa własności (użytkowania wieczystego) tej drogi lub z ustanowionej na niej służebności drogowej.

W zakresie dostępu do drogi publicznej zachęcam także do lektury wpisu: http://drogipubliczne.info/sluzebnosc-drogi-koniecznej-czy-zjazd/.

Share

Samochody autonomiczne na polskich drogach

Polski ustawodawca zrobił mały i niepewny krok w kierunku zbliżającej się rewolucji technologicznej w transporcie. Wczoraj, 22 lutego, weszła w życie część przepisów ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych.

Tekst ustawy do pobrania na: http://dziennikustaw.gov.pl/du/2018/317/1

Ustawa ta wprowadza do Prawa o ruchu drogowym (kodeksu drogowego) definicję pojazdu autonomicznego:

„Ilekroć jest mowa o pojeździe autonomicznym, należy przez to rozumieć pojazd samochodowy, wyposażony w systemy sprawujące kontrolę nad ruchem tego pojazdu i umożliwiające jego ruch bez ingerencji kierującego, który w każdej chwili może przejąć kontrolę nad tym pojazdem”.

Prowadzenie prac badawczych związanych z testowaniem pojazdów autonomicznych w ruchu drogowym na drogach publicznych, w szczególności na potrzeby zastosowania pojazdów autonomicznych w transporcie zbiorowym i realizacji innych zadań publicznych, będzie możliwe pod warunkiem spełnienia wymagań bezpieczeństwa i uzyskania zezwolenia na przeprowadzenie tych prac.

Zezwolenie wydaje, w drodze decyzji, organ zarządzający ruchem na drodze, na której planuje się przeprowadzenie prac badawczych, na pisemny wniosek organizatora prac badawczych.

Organizator prac badawczych będzie zobowiązany między innymi:

  • zapewnić, aby w trakcie prowadzenia prac badawczych w pojeździe autonomicznym, w miejscu przeznaczonym dla kierującego, znajdowała się osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdem, która w każdej chwili może przejąć kontrolę nad tym pojazdem, w szczególności w razie wystąpienia zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym;
  • przekazywać do wiadomości publicznej informacje o planowanych pracach badawczych i przebiegu trasy, po której będzie poruszał się pojazd autonomiczny;
  • przekazać Dyrektorowi Transportowego Dozoru Technicznego sprawozdanie z przeprowadzonych prac badawczych związanych z testowaniem pojazdów autonomicznych oraz ich wyposażenia w terminie 3 miesięcy od dnia zakończenia testów.

Ciekawy komentarz do przedmiotowej nowelizacji kodeksu drogowego autorstwa Magdaleny Czenko można przeczytać na stronach portalu transport-publiczny.pl: http://www.transport-publiczny.pl/wiadomosci/o-testowaniu-samochodow-autonomicznych-krytycznych-slow-kilka-57672.html

Ustawodawca europejski szerzej spogląda na problemy i potrzeby związane z rozwojem technologii. Zachęcam do lektury Rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 16 lutego 2017 r. zawierającej zalecenia dla Komisji w sprawie przepisów prawa cywilnego dotyczących robotyki – 2015/2103(INL):

http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-TA-2017-0051+0+DOC+XML+V0//PL

Odnośnie pojazdów autonomicznych Parlament Europejski:

  • podkreśla, że transport autonomiczny obejmuje wszystkie formy zdalnie kierowanych, zautomatyzowanych i zintegrowanych z siecią i autonomicznych środków transportu drogowego, kolejowego, wodnego i lotniczego, w tym pojazdy, pociągi, statki, promy, statki powietrzne i drony, a także wszystkie przyszłe formy rozwoju i innowacji w tym sektorze;
  • uważa, że przemysł motoryzacyjny najpilniej potrzebuje skutecznej Unii i określonych na poziomie światowym zasad, które pozwoliłyby zapewnić transgraniczny rozwój pojazdów automatycznych i autonomicznych, aby można było w pełni wykorzystać ich potencjał gospodarczy i czerpać korzyści z pozytywnych efektów trendów technologicznych; podkreśla, że fragmentaryczne podejście regulacyjne utrudni wdrażanie autonomicznych systemów transportowych oraz zagrozi konkurencyjności europejskiej;
  • zwraca uwagę, że w przypadku nieplanowanego przejęcia kontroli nad pojazdem ogromne znaczenie ma czas reakcji kierowcy, dlatego wzywa zainteresowane strony do przedstawienia realistycznych wartości dla określenia kwestii bezpieczeństwa i odpowiedzialności;
  • jest zdania, że przejście do pojazdów autonomicznych wywrze wpływ na następujące zagadnienia: odpowiedzialność cywilna (odpowiedzialność i ubezpieczenie), bezpieczeństwo na drogach, wszystkie kwestie związane ze środowiskiem (np. efektywność energetyczna, wykorzystanie odnawialnych źródeł energii i powiązanych technologii), dane (np. dostęp do danych, ich ochrona, prywatność i wymiana danych), infrastruktura informatyczna (np. wysokie zagęszczenie skutecznej i niezawodnej łączności) oraz zatrudnienie (np. tworzenie i utrata miejsc pracy, szkolenie kierowców pojazdów ciężarowych w zakresie wykorzystywania pojazdów zautomatyzowanych); zwraca uwagę, że niezbędne będą duże inwestycje w infrastrukturę drogową, energetyczną i informacyjno-komunikacyjną; wzywa Komisję, by uwzględniła wyżej wymienione kwestie w swych pracach dotyczących pojazdów autonomicznych;
  • podkreśla istotne znaczenie wiarygodnych informacji o położeniu oraz czasu ich dostarczania przez europejskie programy nawigacji satelitarnej Galileo i EGNOS dla wprowadzania pojazdów autonomicznych, nalega w związku z tym na zakończenie konstrukcji i umieszczenie na orbicie satelitów, które są potrzebne w celu zakończenia budowy europejskiego systemu pozycjonowania Galileo;
  • zwraca uwagę na dużą wartość dodaną pojazdów autonomicznych dla osób o ograniczonej możliwości poruszania się, ponieważ umożliwiają one tym osobom skuteczniejsze samodzielne uczestnictwo w transporcie drogowym, a tym samym ułatwiają ich życie codzienne.
Share

Prywatny kanał technologiczny a obowiązek uiszczenia opłat

Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) podzielił zapatrywanie zarządcy drogi w przedmiocie interpretacji art. 39 ust. 7f ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu wyroku z dnia 10 października 2017 r. za słuszny uznano zarzut dotyczący dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej wykładni wskazanego przepisu polegającej na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie zarówno w odniesieniu do kanałów technologicznych wybudowanych przez zarządcę drogi, jak również do kanałów wybudowanych przez podmioty trzecie.

Art. 39 ust. 7 u.d.p. stanowi, że: „Zarządca drogi udostępnia kanały technologiczne za opłatą, w drodze umowy dzierżawy lub najmu, na zasadach określonych w ust. 7a-7f.” Natomiast zgodnie z art. 39 ust. 7f u.d.p.: „Za udostępnienie kanału technologicznego pobiera się opłaty w wysokości określonej w umowie, przy czym opłaty te są ustalane na poziomie kosztów budowy i utrzymania kanału. Przepisu art. 40 ust. 3 nie stosuje się do linii telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych oraz innych urządzeń umieszczanych w kanale technologicznym.”

NSA przyznał, że nie może budzić wątpliwości, iż przepisy ust. 7a-7f art. 39 u.d.p. znajdują zastosowanie wyłącznie do kanałów technologicznych wybudowanych przez zarządcę drogi i udostępnionych za opłatą podmiotom trzecim. Brak jest podstaw do wyłączenia stosowania art. 40 ust. 3 u.d.p. na podstawie odwołania z art. 39 ust. 7f u.d.p. w przypadkach, które dotyczą kanałów technologicznych (kanalizacji kablowych), które nie zostały udostępnione przez zarządcę drogi na podstawie art. 39 ust. 7 u.d.p.

Z treści cytowanych wyżej przepisów wynika, że w przypadku udostępnienia kanału technologicznego zarządzanego przez zarządcę drogi podmiotowi trzeciemu celem umieszczenia w nim linii telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych, nie jest pobierana z tego tytułu opłata, o której mowa w art. 40 ust. 3 u.d.p., tj. opłata za zajęcie pasa drogowego.

Wprowadzone zwolnienie nie dotyczy jednak kanałów technologicznych stanowiących własność innych podmiotów niż zarządca drogi i nie udostępnionych na podstawie art. 39 ust. 7 u.d.p. W odniesieniu do takich kanałów technologicznych zastosowanie art. 40 ust. 3 u.d.p. nie zostało wyłączone, co w konsekwencji rodzi obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu umieszczenia w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Sąd przypominał również, że zgodnie z § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z droga obejmuje w szczególności linie telekomunikacyjne.

Wyrok NSA z dnia 10.10.2017 r. (sygn. akt II GSK 3246/15).

Share

Czy inwestor odpowiada za kwoty zatrzymane?

Kwestia solidarnej odpowiedzialności inwestora za zapłatę tzw. kwot zatrzymanych nadal pozostaje przedmiotem prawniczych sporów, jednak Sąd Najwyższy w tegorocznym orzeczeniu opowiedział się za interpretacją korzystną dla inwestorów budowalnych (także realizujących inwestycje drogowe).

W rozpoznawanej sprawie podwykonawca miał wnieść zabezpieczenie należytego i terminowego wykonania umowy oraz usunięcia usterek w wysokości 10% wartości brutto, przewidzianego w niej wynagrodzenia. Strony w umowie podwykonawczej określiły sposób, w jaki kwota gwarancji ma znaleźć się w majątku uprawnionego (generalnego wykonawcy). Podwykonawca miał zapewnić dostęp do ustalonej kwoty gwarancji poprzez ustanowienie na rzecz generalnego wykonawcy bezwarunkowej, płatnej na pierwsze wezwanie gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej. Do czasu dostarczenia zabezpieczenia w tej formie generalny wykonawca został uprawniony do zatrzymania 10% wynagrodzenia należnego podwykonawcy z każdej faktury.

Zdaniem Sądu Najwyższego taki sposób utworzenia określonej w umowie kwoty gwarancji nie nasuwa zastrzeżeń. Skoro istotą gwarancji jest to, aby w majątku uprawnionego (generalnego wykonawcy) znalazła się kwota gwarancji, to zatrzymanie części należnego podwykonawcy wynagrodzenia jest jednym ze sposobów jej tworzenia. Postrzegając w ten sposób gwarancję zabezpieczającą należyte wykonanie umowy o roboty budowlane, brak podstaw do tego, aby zatrzymanie części wynagrodzenia należnego podwykonawcy, który taką gwarancję ustanawia na rzecz generalnego wykonawcy, traktować w dalszym ciągu, jako wynagrodzenie. Z chwilą zatrzymania części wynagrodzenia stało się ono kwotą gwarancji, której status prawny jest całkowicie inny od wynagrodzenia za roboty budowlane.

Sąd Najwyższy zaznaczył, że kwota gwarancji może nigdy nie zostać zwrócona podwykonawcy. Jest ona zabezpieczeniem należytego i terminowego wykonania umowy oraz usunięcia usterek. Nie jest więc wykluczone, że zostanie w części lub całości zużyta przez uprawnionego na pokrycie jego roszczeń związanych z nienależytym wykonaniem umowy przez podwykonawcę. Kwotą tą uprawniony z gwarancji może dysponować tylko na ściśle określony w umowie gwarancji cel oraz tylko w ustalonym czasie. Wobec powyższego brak jest w ocenie Sądu Najwyższego podstaw do twierdzenia, że kwota zatrzymanego na kaucję gwarancyjną wynagrodzenia w dalszym ciągu jest wynagrodzeniem tyle tylko, że z odroczonym terminem płatności.

Prawidłowe jest zdaniem Sądu uznanie, że po zatrzymaniu wynagrodzenia na poczet kaucji, zmienia się podstawa prawna świadczenia na rzecz podwykonawcy. Pierwotnie była to zapłata za wykonane roboty przez podwykonawcę. Od chwili, gdy część wynagrodzenia zostaje zatrzymana na poczet kaucji, o wykorzystaniu zgromadzonych w ten sposób pieniędzy, decyduje nie to, czy roboty zostały wykonane, ale czy zaszły warunki przewidziane umową o ustanowieniu gwarancji, w tym ewentualnego jej zwrotu. Żądanie zwrotu kwot zatrzymanych na kaucję nie jest wiec tożsame z żądaniem zapłaty wynagrodzenia.

W konsekwencji zatrzymanie części wynagrodzenia na poczet kaucji gwarancyjnej doprowadziło do częściowego wygaśnięcia wierzytelności podwykonawcy o zapłatę wynagrodzenia. W to miejsce pojawiło się jego roszczenie o zwrot kaucji na warunkach określonych w umowie, czyli w razie jej niewykorzystania i upływu terminu, na jaki zabezpieczenie zostało ustanowione.

Co do zasady, zgodnie z art. 6471 k.c. inwestor odpowiada solidarnie z wykonawcą zlecającym roboty budowlane wobec podwykonawcy za zapłatę wynagrodzenia za roboty budowlane wykonane przez podwykonawcę. Skoro jednak roszczenie o zapłatę opisanej w pozwie kwoty, utraciło charakter roszczenia o wynagrodzenie, zdaniem Sądu brak było podstaw do zasądzenia tej kwoty od inwestora.

Zaznaczyć należy, że cytowane rozstrzygnięcie Sądu Najwyższego nie wpisuje się w ramy jednolitej lub ugruntowanej linii orzeczniczej. Zasada odpowiedzialności inwestora za zapłatę kwot zatrzymanych pozostaje sporna i zależy od okoliczności konkretnej sprawy (w tym treści umowy podwykonawczej).

Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt V CSK 428/16.

Share

Z jaką chwilą następuje zmiana kategorii drogi?

Jeszcze przed wakacjami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w Żywcu w przedmiocie pozbawienia odcinka drogi powiatowej kategorii drogi powiatowej.

Rada Powiatu w Żywcu przedmiotową uchwałą z dnia 24 października 2016 r.:

  • w § 1 ust. 1 pozbawiła kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o długości 11 km położony na terenie gminy Milówka, który został pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie uchwały Sejmiku Województwa dnia 30 marca 2016 r.
  • w § 1 ust. 2 wskazała, że lokalizację odcinka drogi powiatowej pokazano na mapie stanowiącej załącznik do uchwały
  • w § 2 wykonanie uchwały powierzyła Zarządowi Powiatu
  • i w § 3 wskazała, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Treść § 3 wzbudziła największe wątpliwości Sądu. W uzasadnieniu wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. wyjaśniono, że problem dotyczył tego czy przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały miał zastosowanie art. 10 ust. 3 u.d.p., którego drugie zdanie stanowi, że „Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego”.

W ramach rozważań gliwicki Sąd powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r. (sygn. Kp 2/13), w którym stwierdzono m.in., że dokonując wykładni systemowej i funkcjonalnej przepisów art. 10 ust. 5a i 5c u.d.p., jak i art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę o drogach publicznych, należy stwierdzić, że przepisy te mają ścisły związek z treścią art. 10 ust. 1-4 u.d.p. oraz pozostałych przepisów ogólnych u.d.p.

Z powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny wyciągnął wniosek, że art. 10 ust. 5a i 5c u.d.p. nie mogą być wykładane w oderwaniu od art. 10 ust. 3 u.d.p., przepisy te pozostają bowiem w ścisłym związku. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd wskazał, że „art. 10 ust. 5a i 5c mają charakter przepisu lex specialis w stosunku do art. 10 ust. 3 u.d.p., jednak jedynie w zakresie przez nie uregulowanym, a w pozostałym zakresie, np. dotyczącym skutków uchwał od roku następnego, stosuje się uregulowania ogólne z art. 10 ust. 3 u.d.p. Skoro tak, to pozbawienie i zaliczenie drogi do określonej kategorii nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego”.

Zdaniem Sądu uchwała Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 30 marca 2016 r. skutek mogła wywołać dopiero 1 stycznia 2017 r., przez co Rada Powiatu w dniu 24 października 2016 r. nie miała prawa, by podjąć zaskarżoną uchwałę. Nie doszło bowiem jeszcze do przejęcia przedmiotowej drogi.

Wskazane orzeczenie nie jest jeszcze prawomocne, ale przedstawiona argumentacja potwierdza opinie prezentowane przeze mnie na blogu. Zaznaczyć przy tym należy, że stanowisko to nie jest jednolite w orzecznictwie. W ubiegłym roku WSA we Wrocławiu stwierdził, że przy zmianie kategorii dróg na podstawie w art. 10 ust. 5c u.d.p. nie obowiązują terminy określone w ust. 3 art. 10 u.d.p.

 

Share

Służebność drogi koniecznej czy zjazd

Służebność drogi koniecznej polega na tym, że na rzecz właściciela nieruchomości nieposiadającej odpowiedniego dostępu do drogi publicznej (tj. nieruchomości władnącej) ustanawia się prawo przechodu i przejazdu przez nieruchomość służebną, niezależnie od tego czyją jest lub będzie własnością. Ustanowienie służebności drogi koniecznej daje więc prawo do korzystania z cudzej nieruchomości w celu posiadania dostępu do drogi publicznej.

Droga konieczna została uregulowana w art. 145 § 1 kodeksu cywilnego, który stanowi, że jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej.

Kodeks cywilny wskazuje, że przeprowadzenie drogi koniecznej powinno nastąpić z uwzględnieniem potrzeb nieruchomości niemającej dostępu do drogi publicznej oraz z najmniejszym obciążeniem gruntów, przez które droga ma prowadzić. Jeżeli potrzeba ustanowienia drogi jest następstwem sprzedaży gruntu lub innej czynności prawnej, a między stronami nie dojdzie do porozumienia, sąd zarządzi, o ile to jest możliwe, przeprowadzenie drogi przez grunty, które były przedmiotem tej czynności prawnej.

Zjazd stanowi natomiast połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazane przepisy definiują dostęp do drogi publicznej jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Opisywana przeze mnie ustawa o drogach publicznych stanowi, że budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu.

Zjazd czy służebność drogi koniecznej?

Z powyższego wyjaśnienia wynika, że jeżeli nasza nieruchomość przylega do drogi publicznej, ale jej połączenie z tą drogą nie zostało prawnie uregulowane, to występujemy do zarządcy drogi z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z tej drogi bezpośrednio do naszej nieruchomości. Nie ustanawia się służebności drogi koniecznej do nieruchomości sąsiedniej stanowiącej drogę publiczną (o czym często zapominają nawet profesjonalni pełnomocnicy). Jeżeli między naszą nieruchomością a drogą publiczną położone są inne nieruchomości, to najpewniej niezbędne będzie ustanowienie służebności drogi koniecznej upoważniającej do przejeżdżania przez te nieruchomości.

Służebności drogowe najczęściej ustanawiane są w drodze umowy sporządzanej w formie aktu notarialnego (forma ustana lub zwykła pisemna nie są wystarczające). W przypadku braku zgody sąsiadów konieczne może okazać się wystąpienie do sądu z wnioskiem o ustanowienie służebności drogi koniecznej.

Wniosek taki wymaga odpowiedniego przygotowania i powinien odpowiadać wszystkim wymogom pisma procesowego. Sprawy o ustanowienie służebności drogowej należą zwykle do spraw wysoce spornych i konfliktowych, dlatego też przed wystąpieniem do sądu zalecam skorzystanie z usług prawnika mającego doświadczenie w podobnych sprawach oraz umiejętność ugodowego zakańczania sporów.

Share

Duża nowelizacja KPA

W ubiegły piątek opublikowana została ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Nowelizacja wprowadza szereg istotnych zmian do postępowania administracyjnego, w tym nowe zasady ogólne prowadzenia postępowania. Pełna treść ustawy do pobrania tutaj.

Dla zarządców dróg nowelizacja ta ma szczególne znaczenie zwłaszcza w zakresie orzekania kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego. Ustawa wprowadza do polskiego systemu prawnego zasady nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych.

Zgodnie z nowym art. 189d kpa wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej jest zobowiązany wziąć pod uwagę:

  1. wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;
  2. częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;
  3. uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;
  4. działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;
  5. wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;
  6. w przypadku osoby fizycznej – warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

Rewolucję dla zarządców dróg przewiduje także przepis art. 189f, który  stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

  • waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub;
  • za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

W innych przypadkach, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub; 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.

Jeżeli strona przedstawi dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia, organ odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu.

Uchwalone zmiany z pewnością zmienią dotychczasowe postępowanie zarządców dróg, którzy za orzeczeniami sądów administracyjnych stwierdzali, że przyczyny zajęcia pasa drogowego nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Nowelizacja wchodzi w życie już z dniem 1 czerwca 2017 r. Przy czym zgodnie z art. 16 ustawy nowelizującej do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a–96n nowego kpa (rozdział dotyczący mediacji).

Share

Wygaśnięcie zezwolenia na lokalizację zjazdu

Ustawodawca w art. 29 ust. 5 ustawy o drogach publicznych postanowił, że decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany.

W praktyce wątpliwości inwestorów budzi ustalenie czy wystarczające do zachowania ważności zezwolenia jest rozpoczęcie budowy zjazdu przed upływem wskazanego terminu. Kwestia ta była pośrednio przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Dotychczasowe orzeczenia wskazują, że uzyskanie pozwolenia na budowę (dokonanie zgłoszenia) czy też faktyczne rozpoczęcie robót nie wydłuża trzyletniego terminu, po upływie którego następuje wygaśnięcie decyzji. Budowę zjazdu należy zakończyć w ciągu trzech lat od wydania decyzji.

Po upływie wskazanego terminu decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu wygasa z mocy prawa.

Wskazuje się również, że z uwagi na literalne brzmienie omawianego przepisu rygor wygaśnięcia decyzji nie dotyczy decyzji zezwalającej na przebudowę zjazdu z drogi publicznej.

Trzyletni termin należy liczyć od dnia wydania decyzji, a nie od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu stała się ostateczna. Na uzasadnienie takiego stanowiska przywoływany jest art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, gdzie odmiennie wskazano, że „Decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata”.

Share

Usunięcie reklam z pasa drogowego

Jeżeli podmiot zajmujący bezprawnie pas drogowy nie usuwa z niego reklamy (lub innego obiektu czy urządzenia), to zarządca drogi na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych powinien wydać decyzję administracyjną o przywróceniu pasa drogowego do stanu pierwotnego.

Zgodnie z obecną treścią art. 36 „W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub niezgodnie z warunkami tej umowy, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego”.

Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego.

Wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej nie wyklucza jednoczesnego prowadzenia postępowania zmierzającego do wydania decyzji o przywróceniu pasa drogowego do stanu pierwotnego. Warto przypomnieć, że wydanie decyzji z art. 36 udp nie jest ograniczone żadnym terminem liczonym od dnia stwierdzenia naruszenia.

W razie samowolnego zajęcia pasa drogowego dopuszczalne jest pobranie kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 4 u.d.p., mimo że zarządca drogi nie orzekł na podstawie art. 36 tej ustawy o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego (por. sygn. akt II GSK 231/10).

Naczelny Sąd Administracyjny od lat wskazuje, że pomiędzy instytucją prawną nakazania przywrócenia drogi do stanu poprzedniego i nałożeniem kary za bezprawne zajęcie pasa drogowego nie ma żadnej konkurencyjności. Karę za bezprawne zajęcie pasa drogowego organ powinien nałożyć zawsze za cały okres zajęcia, natomiast przywrócenie do stanu poprzedniego należy orzekać tylko wtedy, kiedy stan naruszenia ciągle trwa. Jeżeli przed wydaniem decyzji sprawca sam przywrócił pas drogowy do stanu poprzedniego, nie ma żadnej potrzeby wydawania w tej kwestii decyzji zawierającej nakaz. Organ orzeka o przywróceniu do stanu poprzedniego tylko wówczas, kiedy stan drogi jest nadal naruszony bezprawnym zajęciem (por. sygn. akt II GSK 2929/14).

Share

Czy zjazd jest częścią drogi?

Na pytanie czy zjazd jest częścią drogi publicznej czy też jest odrębnym elementem infrastruktury, będącym połączeniem drogi z nieruchomością do niej przylegającą, ponownie odpowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w styczniu tego roku.

Na wstępie Sąd zauważył, że pojęcie „zjazdu” na gruncie przepisów ustawy o drogach publicznych ma inne znaczenie i funkcje, niż to samo pojęcie w Prawie budowlanym. Ustawa o drogach publicznych definiuje drogę jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 udp).  Zgodnie z ustawą o drogach publicznych zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 udp). Zdaniem Sądu w świetle przepisów ustawy o drogach zjazd nie mieści się w definicji drogi.

Następnie Sąd przypomniał, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi publicznej inwestorem jest zarządca drogi, natomiast w przypadku zjazdu – właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi (z wyjątkiem przewidzianym w art. 29 ust. 2 udp). Na budowę lub przebudowę zjazdu przez właściciela (użytkownika) nieruchomości konieczne jest uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi (art. 29 ust. 1 udp). Kontrola zarządcy drogi w tym zakresie uzasadniona jest celami zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych. W przepisach dotyczących dróg publicznych zjazd ma więc odrębny charakter od samej drogi i nie jest jej częścią.

Natomiast w rozumieniu Prawa budowlanego droga wraz ze zjazdami stanowi jeden obiekt liniowy (art. 3 pkt 3a PrBud), a tym samym jedną budowlę i jeden obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Również z treści art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Oznacza to, że na gruncie Prawa budowlanego i przepisów szczególnych dotyczących budowy i przebudowy dróg (art. 29 ust. 2 udp) droga wraz ze zjazdami traktowana jest jako jeden obiekt budowlany. Sąd stwierdził, że regulacje dotyczące robót budowlanych związanych z przebudową drogi powinny być więc jednakowe także w odniesieniu do przebudowy zjazdów z tych dróg.

NSA wskazał za sądem pierwszej instancji, że skoro na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie drogi nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, to tym bardziej na przebudowę zjazdu z tej drogi takie pozwolenie nie jest wymagane (orzeczenie to dotyczy stanu prawnego obowiązującego w sierpniu 2014 r., tj. daty wydania zaskarżonej decyzji; aktualne przepisy opisałem we wpisie http://drogipubliczne.info/zjazd-z-drogi-bez-pozwolenia-na-budowe/). Zjazd z drogi, co do zasady, jest elementem mniej skomplikowanym pod względem projektowym i wykonawczym niż sama droga, dlatego jego przebudowa nie powinna być poddana surowszym rygorom niż przebudowa drogi. Ponadto zdaniem Sądu przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby, że w sytuacji określonej w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi powinien zgłosić zamiar przebudowy drogi, a w przypadku zjazdów uzyskać pozwolenie na budowę, co jest nieracjonalne.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1109/15.

Share